《樊山政书》成书于清末宣统二年,共二十卷,四十余万字,收载了樊增祥任职陕西臬、藩两司及江宁藩司时的公牍文书。樊增祥,字嘉父,号云门,又号樊山,生于道光二十六年(1846年),卒于民国二十年(1931年)。光绪三年(1877年)进士,曾任宜川、咸宁、富平、长安、渭南等地知县,后累官陕西布政使、甘肃布政使、江宁布政使、两江总督。樊增祥一生仕途不算显达,但正如后人所言,“显尽行政司法方面的优秀才能,深得舆论之认可”。
有资料记载,樊增祥是听讼高手,他审案时曾有“千人聚观”,每每断案,“使人人快意而止”,判词“以仲由折狱之长,杂以曼倩诙谐之笔,妙解人意,争先传颂”,其公牍“别是人间一种文字,可与入官者作前马”,其判牍“牵牵大观”,或经本人或由他人,身前身后整理编辑有《樊山公牍》《樊山批判》《樊山判牍》和《樊山政书》等版本,皆为研究清末法律与社会的重要资料。其中,《樊山政书》在司法行政实务上较为专门集中,收录文牍种类较为齐全,不仅包括批语判词,更包括咨、详、札、牌示、章程等,还包括政论性较强的文章。该书内容,起自辛丑(1901年),迄于庚午(1910年),前后十年,正是清末法律变革的最显著时期,《樊山政书》可被视为晚清地方司法行政之部分实录,分析其中文字,充分体现了社会转型时期地方官员的法律观:
其一,关于变法。樊增祥不反对变法,只是主张“凡事循序渐进,为政亦因时因地而各制其宜”,不能不顾实际,应重视普及教育和思想启蒙,要寻找适合中国民俗风情的道路。他认为民智大开是变法新政的重要条件,以宪法为例,特别指出,若“以时未至而强为之,犹饭未熟而加餐,必为脏腑之患”。樊氏观点在清末颇具典型意义。关于中西法律之对比,樊增祥以司法行政三十年之经验认为,中国传统旧律不可尽废,西方法政未必尽学。所谓“若必尽改中国之法律,而以外国自治其民者治吾之民,是犹男穿女衣,俗戴僧帽,吾未见其有合也”。他反对“中不如西”的妄自菲薄,对中国传统法律的自信,源于他对旧律以及传统社会民情的深刻了解。樊增祥认为,那些主张中不如西者,多半是因为对中国旧律精华不了解。时值清末,变法为大势所趋,移植西律为主流,这样的见解,不随波逐流,非常可贵。
其二,主张“为政在人”,严惩贪腐。樊增祥在《樊山政书》中多处明确表达了对于贪官污吏的严惩态度。从樊增祥断案实例看,他惩官态度严苛远胜于治民,他明确表达惩治贪腐决心,要将贪蚀官吏“尽法惩办”、决不姑息。樊增祥提倡官风淳朴,视贪腐官吏“不惟无耻,抑亦不祥”,他深信“为政在人”“县官好,虽差役不敢横行;县官坏,虽绅士亦扶同舞弊”。樊增祥为官不作刻薄之行,却深恨欺罔之弊,他认为衙门弊端在于勒索钱财、徇私枉法,如果为官者能做到“勤明严毅”,则公门弊端不禁自消,不用严法惩治就能解决问题。
其三,官吏应提高法律素养和审案能力。樊增祥认为,长官面对同一案件,擅长审案的,处理得直截了当,不擅长审案的,蔓讼数年都无法结案,“司法官若有才有识,有笔有舌,何事不办,何案不结”。他还提出了如何提高为官者的行政能力和法律素养,强调官吏需要具备迅速明断案件的技巧,“一堂了结,可谓明矣”,表达了倡导“一堂断决”的态度,以此做到案结事了。樊增祥认为,长官不决断,会造成“再控再审,再结再抗,终无了期”。同时,长官断案应考虑惩罚和教育结合,对违法者“薄责释放”,不如关押令其思过知悔。这不仅仅是司法效率问题,还是官吏法律素养提高问题,甚至是提高执政能力的问题。
其四,对待法律与情理的态度。《樊山政书》有多篇都表达了“情理外无法律”的观点。樊增祥倡导“判断公平,情法交尽”,他认为,对于具体案件,要综合权衡才能定案,官吏断案应“酌理准情”,判断当事人主张是否属于“无情无理”,司法判决应“体谅人情”,其多处判词都体现“以情理论”的观点。对于属“常情”的情况,必须予以合理考虑,法律和情理应平衡考量,其态度明确,若涉案情形属于情亏理短的,自然是不受法律保护的,符合常情常理的,就会被支持。由此可见,以樊增祥为代表的清末地方官吏,虽不可避免地受到法律和社会转型的影响,但其基于地方行政司法经验之积累,基于国情民情的认知,仍执着于传统司法观。樊增祥指出,断案让百姓信服的关键,是法律与情理的一致性,情、理、法之间并不矛盾,不必然中不如西。
其五,反对兴讼缠讼。樊增祥态度明确,他不掩饰对兴讼缠讼情形的否定。由《樊山政书》可见,清末民初时陕西地区讼师执业极其活跃,几乎每个县都有讼师活动痕迹。一方面,民间对法律服务有需求且强烈;另一方面,官府对此知情但非常厌恶,持压抑态度。樊增祥对以讼为业者,强迫其退回所收取的代理费,斥责那些屡屡涉讼者,为“劣生”“劣贡”,甚至施以重责,或重加笞挞遣返原籍,或锁系察看,或永远监禁。可见,晚清时政府官员以民兴讼、缠讼为耻,并压抑讼师执业。
《樊山政书》中的公牍文字,不仅仅是某个官员的吏治及法治经验总结,它反映出晚清时处于社会转型的时代背景下,具有代表性的地方官员的法律观。这些法律观虽不尽全对,但樊增祥具有多年地方行政、司法的经验积累,对国情、民情有深刻认识,通过公牍文字能够看到其对传统法律适用和改良的独到见解。
(作者为北京行政学院法学教研部副教授)
